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Umsetzung vernetzter und flexibler Erziehungshilfen im Kontext des neuen Steuerungsmodells im Kanton Bern

Eine Analyse orientiert am Konzept des Street-Level Management

Ausgezeichnet mit dem MPA-Preis 2021 für die beste Masterarbeit des Executive Master of Public Administration MPA Lehrgang 2019-2021, Kompetenzzentrum für Public Management der Universität Bern

Organisationen der Erziehungshilfe, die flexible und vernetzte Unterstützungsleistungen im Sinne des Fachkonzepts Sozialraumorientierung erbringen, sehen sich im Kanton Bern bald substanziellen Veränderungen ihrer rechtlich-politischen Rahmenbedingungen ausgesetzt. Per 01.01.2022 tritt das kantonale Gesetz über die Leistungen für Kinder mit einem besonderen Förder- und Schutzbedarf (KFSG) und damit ein neues Steuerungsmodell im Bereich der sta-tionären und ambulanten Erziehungshilfen in Kraft. Für die sozialraumorientierten Organisa-tionen bedeutet das neue Steuerungsmodell einen erheblichen Umbruch, zumal die künftigen gesetzlichen Regelungen ihrer spezifischen Arbeitsweise teils zuwiderlaufen: So stehen die mit dem KFSG normierten Leistungskategorien in einem Spannungsverhältnis zur flexiblen «Massschneiderung» eines individuelle Unterstützungssettings, und die Leistung und Finan-zierung von (über den Einzelfall hinausgehender und damit auch präventiv ausgerichteter) Vernetzungsarbeit ist im KFSG nicht vorgesehen.
In dieser Masterarbeit wird untersucht, wie die vier sozialraumorientierten Organisationen im Kanton Bern (SORA, Familien Support Bern West, Familienkooperation Oberland, Schoio AG) mit diesen veränderten Rahmenbedingungen umgehen, welche ihr bisheriges Erfolgs-modell beeinträchtigen. Orientiert an den theoretischen Erklärungsmodellen der Street-Level Bureaucracy bzw. des Street-Level Management wird analysiert, welche Handlungsspielräu-me diese Organisationen in der Implementierung des neuen Steuerungsmodells wahrnehmen, an welchen Referenzsystemen (namentlich staatliche Vorgaben, Bedürfnisse der Klientel, professionelle Ansprüche, ökonomischer Druck) sie sich dabei ausrichten, und wie sie sich in den Spannungsfeldern divergierender Anforderungen verhalten. In Form einer qualitativen Studie, durch Interviews mit Führungspersonen der vier betroffenen Organisationen sowie mit dem Kantonalen Jugendamt als Regulator, werden die Sichtweisen der zentralen Akteure er-fasst. Durch einen Vergleich der Ergebnisse werden Unterschiede zwischen den Organisatio-nen und ihren Strategien des Umgangs mit dem neuen Steuerungsmodell herausgearbeitet sowie die hierfür relevanten Kontextfaktoren diskutiert.
Die Fallstudien zeigen viele Gemeinsamkeiten der vier sozialraumorientierten Organisationen auf. Die Umsetzungsakteure stimmen darin überein, dass sie durch die neuen rechtlich-politischen Vorgaben erheblich betroffen sind und in ihrer bisher mit Überzeugung gelebten Praxis eingeschränkt werden. Diese fachliche Überzeugung bestärkt sie denn auch darin, nach kreativen Lösungen für die Weiterführung ihrer klientenorientierten Leistungen zu suchen. Damit stützen die Ergebnisse der Untersuchung die aus den theoretischen Erklärungsmodellen abgeleitete Annahme, dass die sozialraumorientierten Organisationen – übereinstimmend mit ihrer ausgeprägten Verpflichtung (Accountability) gegenüber ihrem professionellen Ansatz und ihrer Klientel – versuchen, rechtliche Handlungsspielräume für die Beibehaltung ihrer Leistungen extensiv zu nutzen und bei konfligierenden Anforderungen jeweils Lösungs- und Bewältigungsstrategien (Coping) zugunsten der Klientel zu wählen. Weiter stützen die empi-rischen Ergebnisse die Annahme, dass die sozialraumorientierten Organisationen versuchen, ihre klientenorientierte Sichtweise gegenüber dem Regulator einzubringen und ihre Angebote einzelfallbezogen für die Leistungsbesteller so auszugestalten, dass diese eine Indikation für flexible und vernetzte Erziehungshilfen stellen.
Nebst diesen Gemeinsamkeiten werden in der Studie auch beachtliche Unterschiede bezüglich des von den Organisationen wahrgenommenen Veränderungsbedarfs und des daraus abgelei-teten Vorgehens ersichtlich. Die Ergebnisse der Studie stützen zwar partiell die Annahme, dass die sozialraumorientierten Organisationen aufgrund von rechtlichen bzw. finanziellen Restriktionen gewisse Leistungen nicht oder nur noch eingeschränkt weiterführen können und sich somit von der Klientel und von ihren fachlichen Idealen wegbewegen müssen. In ihrem Umgang mit dieser Herausforderung unterscheiden sich die Organisationen jedoch – in ihrer Haltung gegenüber dem Regulator, in ihrer Kooperation mit den Leistungsbestellern, in ihrer Vernetzungsarbeit im Sozialraum und in ihrem Bestreben, für die Weiterführung ihres Leis-tungsangebots allenfalls neue «Märkte» zu erschliessen. Diese Unterschiede lassen sich mit strukturellen wie auch kulturellen Kontextfaktoren erklären, namentlich mit dem spezifischen Leistungs- bzw. Angebotsprofil der Organisationen und mit ihrem jeweiligen professionellen wie auch zivilgesellschaftlichen Umfeld, etwa dem Vorhandensein von Netzwerken und von unterstützenden sowie von konkurrierenden Akteuren.
Um die Herausforderungen wie auch die Handlungsmöglichkeiten der sozialraumorientierten Organisationen im neuen Steuerungsmodell klarer erfassen zu können, werden in dieser Mas-terarbeit zunächst die theoretischen Spannungsfelder zwischen dem KFSG und dem Fachkon-zept Sozialraumorientierung herausgearbeitet und sodann auch die diesbezügliche Haltung des Kantonalen Jugendamts als Regulator erfragt. Dabei finden sich zwar einige prinzipielle Unvereinbarkeiten, jedoch durchaus auch Anknüpfungspunkte und Möglichkeiten für die Weiterführung von flexiblen und vernetzten Erziehungshilfen. Im Weiteren steht in der anste-henden praktischen Umsetzung der neuen gesetzlichen Regelungen noch ein Klärungs- und Entwicklungsprozess an. Hierfür erscheint ein konstruktiver Dialog zwischen den Akteuren, etwa im Rahmen des Leistungscontrollings, notwendig – auch zur Stärkung des Vertrauens als Basis für eine gelingende Umsetzung. In diesem Sinne und mit dem Ziel der fachlichen Weiterentwicklung regt diese Arbeit eine gegenseitige Annäherung zwischen dem Kantonalen Jugendamt und den sozialraumorientierten Organisationen an.

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Claudio Domenig
Umsetzung vernetzter und flexibler Erziehungshilfen im Kontext des neuen Steuerungsmodells im Kanton Bern
Eine Analyse orientiert am Konzept des Street-Level Management
Masterarbeit (MAS)
55 Seiten
10.2021
10.26038/450749